Publieke waarden in digitalisering
De overheid is twintig jaar aan het digitaliseren geweest zonder dat daar politiek gelegitimeerde keuzes onder lagen. Maar technologie is niet neutraal, weten we inmiddels. De inzet ervan vraagt om een transparante afweging van publieke waarden. Mét burgers.
Door Marieke Vos
Beeld Shutterstock, Bas Kijzer
Wouter Welling en Maarten van Zaane hebben op verschillende plekken in de overheid gewerkt, waar zij zich bezighielden en -houden met digitalisering in relatie tot publieke waarden. Welling is programmadirecteur van Digicampus en was daarvoor op het ministerie van BZK onder meer betrokken bij de totstandkoming van de Agenda Waardengedreven Digitaliseren. Hij werkte er samen met Van Zaane, tegenwoordig hoofd Overheidsincasso bij het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB).
Ze wijzen op de vele visies die de afgelopen jaren verschenen over digitalisering bij de overheid. Het borgen van publieke waarden speelt daar een steeds belangrijkere rol in. Welling: “Aan visies geen gebrek. De grote vraag is nu: hoe vertalen we al deze inzichten en uitgangspunten naar de praktijk van beleid en uitvoering?”
Van Zaane: “In al deze visies gaat het om een digitale overheid die zoveel mogelijk waarde toevoegt voor de burger. Ik wilde die visie gaan realiseren en daarom stapte ik over naar de uitvoering. In het programma Clustering RijksIncasso werken we aan één inning voor de hele rijksoverheid. Met één overzicht met alle vorderingen en één betalingsregeling.”
Digitalisering raakt publieke waarden
Het huidige IT-landschap van de overheid is door chaos en willekeur gegroeid, zegt Welling. “Alle systemen die we gebruiken hebben een logische verklaring. Maar onder het geheel van de digitale overheid ligt geen expliciete keuze. Er is nooit een politieke afweging gemaakt, het stelsel is niet vanuit een set van waarden tot stand gekomen.” Dat komt mede doordat lang is gedacht dat digitalisering neutraal is.
Door het bestaande werk te automatiseren zou de overheid efficiënter worden, maar verder zou er niets veranderen. Dat bleek een misvatting, die Welling uitlegt met het voorbeeld van de Berichtenbox, waar hij in het verleden als productmanager bij Logius aan werkte: “Het feit dat mensen een pdf kregen in plaats van een papieren brief, blijkt verschillende waarden te raken. Zoals efficiëntie en inclusiviteit. Voor de ene groep burgers is het makkelijker, terwijl een andere groep meer afstand tot de overheid ervaart nu er geen papieren post meer binnenkomt.”
Van Zaane: “Het is niet zo dat het werk voorafgaand aan de digitalisering geen publieke waarden raakte, maar dat was impliciet. Het zat bijvoorbeeld in de manier waarop een ambtenaar ervoor koos om contact te hebben met burgers. Bij digitalisering moet je alles vooraf uitdenken en in code vastleggen en dat maakt de keuzes die je maakt expliciet.”
Maarten van Zaane: “Hoe systemen worden ontworpen heeft een enorme impact op beleid en uitvoering.”
“De vraag is hoe we alle inzichten en uitgangspunten naar de praktijk van beleid en uitvoering vertalen”
Een transparante afweging
Publieke waarden zijn heel divers. Van grondrechten tot waarden als efficiëntie. Hoe maak je daarin de juiste afweging? Welling zegt veel te hebben aan de weegschaal die de WRR in 2011 introduceerde in haar rapport over de iOverheid, met stuwende en verankerende factoren van waarden in digitalisering. Zoals het vergroten van efficiëntie en veiligheid (stuwend) en privacy en inclusie (verankerend). “Het gaat kortom over kansen en risico’s van IT. Zijn de risico’s het waard om de kansen te benutten? Ik denk dat als de overheid transparant zou zijn over de waardenafweging die ze maakt bij digitalisering, de maatschappij meer vertrouwen in de overheid krijgt.”
Van Zaane noemt de vier rollen van de overheid, zoals verwoord in het rapport van de NSOB ‘Sedimentatie in sturing’. “De afweging welke publieke waarde leidend is, verschilt per rol van de overheid. Een rechtmatige overheid bijvoorbeeld handhaaft de wet, maar wil dat wel op een efficiënte manier doen. Dan zit je in de rol van de presterende overheid. De netwerkende overheid werkt samen met partners aan het behalen van resultaten, terwijl voor de responsieve overheid de interactie met de samenleving voorop staat.” Daar moet je als overheid constant een afweging in maken, waarbij het heel belangrijk is dat je transparant bent over gemaakte keuzes en de afwegingen die daaronder liggen, zeggen ze. Welling: “Dat we nu binnen de overheid het debat voeren over digitalisering in relatie tot publieke waarden, vind ik een teken dat we als digitale overheid volwassen worden.”
Wouter Welling: “We zouden veel meer centraal moeten kiezen voor een bepaalde architectuur, principes en standaarden.”
“Debat over digitalisering in relatie tot publieke waarden, vind ik een teken dat we als digitale overheid volwassen worden”
Een medicijn tegen innovatietheater
Nu de overheid vergaand digitaliseert, is IT dwingender geworden dan wetgeving, zegt Van Zaane: “Hoe systemen worden ontworpen heeft een enorme impact op beleid en uitvoering, want je kunt ze niet zomaar aanpassen als later iets anders nodig blijkt.” Publieke waarden zouden dus veel belangrijker moeten worden bij de keuzes in digitalisering, en dat heeft gevolgen voor de inrichting van het IT-landschap. Welling: “We zouden veel meer centraal moeten kiezen voor een bepaalde architectuur, principes en standaarden. Want als je het overal anders blijft doen, dan ben je niet efficiënt, wat ook een waarde is. En ook niet effectief, een andere waarde. Bij overheden die vooroplopen in digitalisering, zie je dat dit soort afspraken centraal wordt gemaakt en afgedwongen.”
Van Zaane is het daarmee eens: “Het lijkt misschien tegenstrijdig om het centraal te regelen zodat je decentraal de ruimte hebt om op maatschappelijke vraagstukken te acteren. Maar zo werkt het wel. Kijk naar hoe we het op het gebied van financiën hebben geregeld binnen de overheid: daar hanteren we strenge kaders, waarbinnen veel ruimte is om te doen wat nodig is.” Binnen duidelijke kaders kan de overheid ook veilig experimenteren met nieuwe technologie, zegt Welling. “Duidelijke centrale afspraken en kaders die gaan over onder meer ontwerpprincipes, architectuur, privacy, veiligheid en gegevensbescherming, werken als een medicijn tegen innovatietheater. En ze voorkomen dat IT als een oplossing wordt gekozen voor een niet gedefinieerd probleem, zoals in het verleden vaak is gebeurd.”
“Digitalisering geeft ons betere middelen om een volwassen publieke waardenafweging te maken”
Met burgers
Tot slot willen ze benadrukken dat een goede afweging in publieke waarden bij digitalisering vooral met burgers moet worden gemaakt. “Als ambtenaar doe je allerlei aannames, die moet je toetsen,” zegt Van Zaane. Voor zijn programma gebeurt dat op verschillende manieren, om uiteindelijk te komen tot een dienstverlening die burgers begrijpen. Maar het gaat om meer dan het betrekken van burgers bij concrete projecten, zegt hij ook.
“De overheid zou burgers ook kunnen vragen wat zij vinden van de inzet van bepaalde instrumenten. Zoals generatieve AI. In de politiek is het debat vaak gericht op de verschillen, terwijl als je het burgers vraagt ze vaak dezelfde dingen belangrijk vinden. Op die manier kun je erachter komen welke afwegingen burgers gemiddeld genomen maken in publieke waarden. Dat kan een interessant gesprek opleveren, waar je je inzet in digitalisering en ook wetgeving op kunt baseren.”
Welling noemt in dit verband het systeem dat Taiwan gebruikt voor volksraadplegingen, de open source participatietool Polis. Dat systeem is gericht op het vinden van consensus in plaats van meningsverschillen: “Digitalisering geeft ons naast uitdagingen op het vlak van publieke waarden, ook betere middelen om een volwassen publieke waardenafweging te maken.”
